案情介绍：委托人是鞍山市立山区沙河镇村民。2004年10月1日，委托人作为联产承包户的代表与村委会签订了《辽宁省农村土地家庭承包合同》，并获得《农村土地承办经营权证》。2009年辽宁省人民政府作出[2009]476号《关于鞍山市2009年度第3批实施方案的批复》，就鞍山市人民政府报请《关于鞍山市2009年度第三批次实施方案的请示》(鞍政土字[2009]13号)，批复同意鞍山市政府依据国务院批准的农用地转用和土地征收方案制定的实施方案，批准用地42. 7295公顷。委托人承包经营的土地在被征收范围之内。2009年12月7日立山区政府作出[2009]年第010号征收土地方案公告。

2010年1月12日鞍山市国土资源局作出征收土地补偿安置方案公告。立山区政府表示在征收过程中就地上附属物补偿问题相关单位或部门与委托人多次进行谈迁，2014年6月16日沙河镇政府形成《前沙河村地上附属物拆迁补偿协议》(甲方:沙河镇政府，乙方:委托人)， 协议记载了拟对委托人的补偿金额。委托人在协议上签名，但明确表示不同意该补偿金额。此外，委托人以强拆违法并赔偿的事由，以立山区政府为被告曾向法院提起行政诉讼。辽宁省高级人民法院作出(2016)辽行终823号行政裁定书，认为委托人的起诉超过法定起诉期限，裁定驳回委托人的起诉。为此，委托人以鞍山市立山区人民政府为被告向鞍山市中级人民法院提起行政诉讼，请求被告履行法定职责作出补偿决定，鞍山市中院以委托人的诉讼请求缺乏法律依据为由驳回。委托人不服，向辽宁省高级人民法院提起上诉。

裁判要旨：辽宁省高级人民法院经审理认为：杨某某的诉讼请求为，要求立山区政府依法履行征收补偿安置的法定职责，对杨某某作出书面的征收补偿安置决定。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第三项规定，农用地转用方案、补充耕地方案，征收土地方案经批准后，由市，县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。同时，《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收 土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地:拒不 交出土地的，申请人民法院强制执行。

依照上述法律规范规定，现行 集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国 家依法给予公平合理补偿的制度。市、县人民政府及土地管理部门是 代表国家负责具体征收与补偿的法定主体，市、县人民政府代表国家 组织实施征收，有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式 取得公平合理补偿的义务。本案中杨某某是鞍山市立山区沙河镇村民， 其承包经营的土地在被征收范围之内。2009年12月 7日立山区政府作出[2009]年第010号征收土地方案公告，2010年1月12日鞍山市国土资源局作出征收土地补偿安置方案公告，本案涉征收地块的土地补偿费已拨付到杨某某所在的农村集体经济组织。立山区政府认可杨某某确有需要补偿的地上附着物，就补偿数额在征收过程中与杨某某多次进行谈迁，但双方至今仍未达成协议。立山区政府是负责具体征收与补偿的法定主体，组织实施征收包括杨某某在内的案涉地块，有确保杨某某通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务。

市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，甚至委托乡镇人民政府、区(县)征地事务机构等主体参与征收与补偿的协商、与被征收人签订补偿安置协议，但不能因此免除市、县人民政府法定的补偿安置义务，而是应遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第二十条第三款规定精神，在集体土地征收实践中仍需坚持在未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门应以书面形式作出补偿安置决定等，履行补偿安置义务。如果补偿安置问题无法通过协商或签订协议方式解决，且无法定主体作出补偿决定，又无生效裁判对补偿安置问题进行过裁判，则被征收人可以依法请求市、县人民政府或其指定的土地管理部门依法履行补偿安置职责，要求依法作出包含补偿安置内容的补偿安置等决定。

本案的案涉地块在2009年开始征收，至今杨某某就地上附着物及安置问题未得到补偿。在征收过程中，杨某某与立山区政府就补偿问题在既无补偿安置协议，也无包含补偿内容的决定，又无生效裁判解决的情形下，立山区政府不能否定其因代表国家征收而形成的对被征收人补偿安置之法定职责， 也不能否认其具有依法作出包含补偿安置内容的决定的法定义务。依法发布《征收土地方案公告》的立山区政府，不能否定其应依法进行补偿安置的义务:即使认为杨某某补偿安置诉求无法满足，亦应在合理期限内及时作出书面的补偿决定，并依法告知救济途径，而不能怠于履行补偿安置职责，或者以反复协商代替书面决定，甚至以拖待变造成安置问题长期无法通过法治化渠道解决，造成既损害被征收人补偿安置权益，又提高补偿安置成本。在二审询问时，立山区政府表示， 已经就类似杨某某未予补偿的情况，正在研究下一步如何作出补偿决定的问题。一审法院以立山区政府对杨某某作出书面补偿安置无相关法律依据为由驳回杨某某的诉求有误，应予纠正。

裁判结果：1、撤销鞍山市中级人民法院（2017）辽03行初133 号行政判决；2、鞍山市立山区人民政府于本判决生效之日起两个月内对杨某某作出补偿决定。

律师点评：征收程序一旦启动，对被征收人进行征收和补偿就不再仅仅是行政机关的权力，更是一种义务，尤其是对被征收人进行补偿是征收主体的法定职责。