案情介绍：2016年4月10日，沛县人民政府印发《沛县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，其中涉及“推进城区改造更新。加快实施重点地块开发，积极推进城市棚户区(危旧房)改造工程， 全面完成棚户区改造任务。2017年1月9日，沛县发展改革与经济委员会在沛县第十七届人民代表大会第一次会议上，作《关于沛县2012 2016 年国民经济和社会发展计划执行情况和 2017年计划草案的报告》，会议于1月10日决议通过该报告。其中2017年政府重点工作中涉及启动李园、三里河、龙王庄等15 个棚户区改造项目，实施中江文华苑等7个安置房项目建设。2017年3月17日，沛县发展改革与经济委员会作出《关于东风路北侧新实小三期地块建设项目情况的说明》，该复函明确东风路北侧新实小三期地块建设项目符合《沛县国民经济和社会发展第十三个五年规划》和《2017年国民经济和社会发展年度计划》的要求。同日，沛县规划局作出《关于东风路北侧新实小三期地块项目是否符合县城乡规划和专项规划的函的复函》， 该复函明确根据县2017年重大基础设施的建设要求及县政府批示精神，东风路北侧新实小三期房屋征收项目(具体位置、范围见附图) 符合规划要求，并附具体位置及范围图;沛县国土资源局作出《关于东风路北侧新实小三期建设项目规划情况说明》,载明:根据规划局提供的红线图，我局对东风路北侧新实小三期地块房屋征收项目土地利用总体规划用途进行了审查，具体情况为:该地块规划红线总面积为66744.87 m',全部为允许建设区。对此建议:一、该项目 66744.87 m2 符合沛城镇土地利用总体规划。二、该项目应依法通过招拍挂方式取得土地使用权后，方可动工建设。特此说明。附:沛城镇土地利用总体规划(2006 2020 年)局部图。2017年3月21日，沛县人民政府组织召开东风路北侧新实小三期地块征收补偿方案专家论证会议，经专家论证，同意向社会公布征收补偿方案，待征求意见后付诸实施。2017年3月22日，沛县人民政府发布《关于对沛县东风路北侧新实小三期地块房屋征收补偿安置方案公开征求意见的通告》，征求房屋征收相对人的意见，征求意见期为2017年3月23日-2017年4月23日。

2017年4月24日，沛县人民政府发布关于《沛县东风路北侧新实小三期地块房屋征收补偿安置方案公开征求意见》的通告(沛政通字[2017]11号),公布根据征求意见情况，不再将滨河东区部分楼房列入征收范围，征收补偿方案其他内容不再予以修改，同日，沛县人民政府发布修改后《沛县东风路北侧新实小三期地块房屋征收补偿安置方案》。2017年4月17日，沛县住房和城乡建设局分别向沛县规划局、沛县国土资源局、沛县城市管理局、沛县沛城街道办事处发函， 对未经登记的建筑进行调查。2017年4月30日，上述四机关分别作出复函。2017年4月27日，沛县维护稳定工作领导小组办公室作出《关于<沛县东风路北侧新实小三期地块旧城区改造房屋征收项目社会稳定风险评估报告>的评审意见》，经专家评审，同意通过徐州鑫达房地产土地评估有限公司作出的《沛县东风路北侧新实小三期地块旧城区改造房屋征收项目社会稳定风险评估报告》，项目风险程度为低级风险。2017年5 月5日，沛县规划局、沛县国土资源局、沛县城市管理局、沛县住房和城乡建设局、沛县沛城街道办事处共同作出《关于东风路北侧新实小三期地块房屋征收项目未经登记建筑认定处理的公告》并公布。2017年5月8日沛县人民政府常务会议，讨论并原则通过了《东风路北侧新实小三期地块房屋征收决定书》。2017年6月5日，沛县房屋征收办公室在中国农业银行股份有限公司沛县支行开设的专储资金账户到账 3000 万元，作为东风路北侧(新实小三期)地块征收补偿费用保证金。2017年6月5日，沛县人民政府作出沛政房征字[2017]5号《房屋征收决定》，与《沛县东风路北侧新实小三期地块房屋征收补偿安置方案》一并在被征收范围内公告。上述方案及公告均载明了征收范围内土地性质为国有土地、面积100余亩、涉及被征收人468户、房屋征收面积 6.6 万平方米，同时载明了房屋征收部门、房屋征收实施单位、搬迁期限及申请行政复议、提起行政诉讼的途径及期限。委托人的房屋位于征收范围内。委托人因未能与房屋征收部门达成房屋征收补偿协议并认为被告所作涉案房屋征收决定违法，曾申请行政复议，并经徐州市人民政府于2017年10月27日作出徐行复[2017]第146号行政复议决定，维持涉案征收决定。委托人因仍不服涉案房屋征收决定及行政复议决定，向徐州市中级人民法院行政诉讼。

此外，委托人持有1998年2月21日制发的《建设工程开工许可证》，其主张该许可证是其房屋获准在集体所有的农民宅基地上建设的政府许可，其土地使用权来源于其婆婆土改时分的宅基地，土地性质是集体土地。

裁判要旨：徐州市中级人民法院经审理认为：本案争议焦点：1、沛县人民政府作出的涉案房屋征收决定是否合法。2、徐州市人民政府作出的行政复议决定是否合法。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》) 第四条规定:“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”故，被告沛县人民政府具备实施国有土地上房屋征收的法定职权。原告作为被征收房屋的权利人，具备提起本案诉讼的主体资格。

《征补条例》第八条规定:“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的， 由市、县级人民政府作出房屋征收决定五由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”第九条第一款规定:“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土 地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城 区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案， 依据沛县人民政府提交的《沛县国民经济和社会发展第十三个五年规 划》《、沛县2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年计划》、沛县发展改革与经济委员会《关于东风路北侧新实小三期地块建设项 目情况的说明》、沛县规划局《关于东风路北侧新实小三期地块项目 是否符合县城乡规划和专项规划的函的复面》、沛县国土资源局《关 于东风路北侧新实小三期建设项目规划情况说明》、沛城镇土地利用 总体规划(2006-2020年)局部图等证据。可以认定沛县人民政府实施的涉案征收房屋行为符合公共利益，属于《征补条例》规定的可以征 收的情形。原告关于该项目不属于公共利益的主张，与事实不符，依 法不予支持。

《征补条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。沛县人民政府提交专家论证会签到簿、专家论证会论证意见、征求意见稿及通告、照片等证据能够证明，在作出涉案房屋征收决定前，由相关部门拟定安置补偿方案、经专家论证同意后，由沛县人民政府予以公布，公开征求公众意见，征求意见期限为30日，在征求意见期满后，对征收范围作出部分修改，并将修改情况予以通告，符合《征补条例》第十条的规定。

《征补条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。沛县人民政府在作出涉案《房屋征收决定》前，由具有资质的评估机构作出风险评估，评估结论为低风险等级，后由沛县维稳办组织专家评审，同意低风险等级。因涉及被征收人人数较多，在作出房屋征收决定前，沛县人民政府召开政府常务会议进行研究，据此可以认定，本案所涉社会稳定风险评估，符合《征补条例》第十二条的规定。

《征补条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。本案中，沛县人民政府提供的《关于东风路北侧新实小三期地块房屋征收项目未经登记建筑认定处理的公告》以及张贴的照片，能够证明其已对征收范围内未经登记的房屋进行调查和认定。

《征补条例》第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，沛县人民政府提供《房屋征收决定公告》、张贴房屋征收决定书及补偿安置方案的照片可以证明，《房屋征收决定》作出后已依法公告，告知了补偿安置方案、征收范围、行政复议、行政诉讼权利等事项，故房屋征收决定公告程序符合《征补条例》第十三条的规定。

《征补条例》第十二条第二款规定:作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。该法条要求征收补偿费用应当在作出房屋征收决定前足额到位，其根本目的是在征收补偿过程中保证被征收人的合法权益。本案房屋征收有被征收人168户，需征收房屋面积 6.6 万平方米。被告沛县人民政府提供的证据证实，2017年6月5日沛县房屋征收办公室在中国农业银行市县支行设立的账户入账3000万元，该资金金额与本案征收房屋6.6万平方米相比， 在未提供其他可靠安置房源的情形下，不能证实征收补偿费用在作出房屋征收决定前已足额到位，该行为违反了上述法条的明确规定。《征补条例》第一条规定:“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。” 第二条:“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋， 应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。”依据上述法律规定，《征补条例》适用于对国有土地上的房屋实施征收的情形。本案中，从原告持有的《建设工程开工许可证》看，其被征收房屋坐落土地原属集体土地，沛县人民政府本案提供的证据尚不能证明其对相关集体土地进行了征收、征用，在原告主张其房屋所用土地为集体土地的情形下，沛县人民政府主张涉案土地为国家所有，依据不足。被告沛县人民政府在不能证明涉案地块上的房屋系国有土地上房屋的情况下，其依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定， 对包括原告在内的房屋所有权人作出涉案房屋征收决定，属于主要证据不足、适用法律错误。鉴于涉案项目具有公益性，且大多数被征收人已经签订安置补偿协议，如撤销会对公共利益造成重大损害。对被告沛县人民政府本案征收决定所涉违法之处，应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项之规定予以处理。被告徐州市人民政府在收到复议申请后，依法履行了立案、审核、延期通知、决定、送达等程序，但该复议决定在被告沛县人民政府作出房屋征收决定前，征收补偿费用未足额到位及尚未提供证据证实涉案土地已征收为国有土地的情形下，维持原行政行为，认定事实证据不足，应予撒销。

裁判结果：撤销被告徐州市人民政府2017年10月27日作出的徐行复[2017]第146号行政复议决定、确认被告沛县人民政府2017年6月5日作出沛政房征字[2017]5号《房屋征收决定》的行为违法。律师点评：征收决定是征收程序中的重要文件，其合法性被人民法院否定后，对补偿问题的解决有积极作用。