案情介绍：委托人王某某户系坐落于灌云县振兴中路东侧、友谊路北侧房屋的所有权人。王某某户及灌云县政府均未向本院提供房屋所有权证和国有土地使用证，王某某户的部分房屋实际用于经营。2017年4月13日，灌云县政府作出案涉《房屋征收决定》并予以公告，决定对包括涉案房屋在内的相关国有土地上的房屋实施征收， 同时公布了《农业局周边地8块棚户区改造项目房屋征收补偿方案》， 确定灌云县房屋征收局内为房屋征收部门，灌云县房屋征收服务中心为房屋征收实施单位。

2017年4月12 日，灌云县房屋征收局作出《关于河东片区(东方红油库地块、化工厂宿舍区地块、农业局周边地块)棚户区改造项目房屋征收房地产价格评估机构报名公告》，并予以公布。2017年4月17日，灌云县房屋征收局将报名的评估机构予以了公示、2017年4月 20日，灌云县房屋征收局作出《关于河东片区(东方红油库地块、化工厂宿含区地块、农业局周边地块)棚户区改造项目协商选定房地产价格评估机构结果的公告》，经被征收人协商选定，江苏苏信房地产评估咨询有限公司灌云分公司(以下简称苏信公司)为案涉地块房地产价格评估机构。其后，灌云县房屋征收局与苏信公司签订《房屋征收评估委托合同》，约定苏信公司为案涉地块房屋进行价值评估等。与此同时，灌云县房屋征收局对涉案房屋进行了调查认定，并于2017年5月18日将被征收房屋调查认定结果进行了公告，但灌云县政府提供的有关证据中未显示王某某户的相应信息。

2017年5月28日，灌云县房屋征收局对案涉地块项目征收范围内的房屋分户初步评估结果予以了公示，但灌云县政府提供的有关证据中亦未显示王某某户的相应信息。2018年12月19日，苏信公司对涉案房屋进行了评估，对涉案房屋及房屋自身占用的土地使用权价值进行了评估，总价为419812元，该评估报告内容不包含涉案房屋的室内装饰装修及附属设施补偿费、搬迁补助费、临时安置补助费、停产停业损失等费用。灌云县房屋征收局于2018年12月19 日向王某某户送达案涉房屋估价报告，告知王某某户如不服报告内容，可向评估公司反映，王某某户拒收，灌云县房屋征收局予以留置送达。评估结果公布、送达后，王某某户在规定期限内，未向评估机构书面申请复核评估。

灌云县房屋征收局就涉案房屋的征收补偿等问题与王某某户进行了协商，因差距较大，双方在签约期内未能达成征收补偿协议。2019年1月11日，灌云县政府作出案涉《房屋征收补偿决定书》，随后向王某某户进行送达，并在征收范围内进行了公告公示。该《征收补偿决定书》的主要内容为:“被征收人选择补偿方式为货币补偿方式的， 则应得的货币补偿款总计伍拾壹万柒仟壹佰玖拾元整，其中房地产价值评估总价419812元，附属设施补偿总价37534元，违建材料补助52776元，搬迁费930元，临时安置费4464元，物业补助1674元。被征收人选择补偿方式为产权调换的，则选择的安置房源位于东城府院安置小区9号楼1单元602室，面积为96.33㎡,安置价为3031元/㎡，超过合法面积20%以上部分按市场价3231 元/㎡收取，被征收人选择产权调换房屋，则计算、结算产权调换房屋价值与被征收房屋出价值的差价。被征收人自行安排过渡。”王某某认为案涉房屋征收补偿决定违反法律规定，遂向连云港市中级人民法院提起行政诉讼。

裁判要旨：依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款:“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”、第二十六条第一款:“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的州市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”的规定，本案中，被告灌云县政府具有作出案涉房屋征收补偿决定的法定职权。

关于评估机构选定的合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定:“房地产价格评估机构由被征收人协商选定:协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定";《江苏省贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干问题的规定》第九条规定:“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定;被征收人在规定时间内协商不成的，房屋征收部门可以通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等方式确定。”

本案中，房屋征收部门灌云县房屋征收局于2017年4月12日发布案涉征收项目所涉房地产价格评估机构报名公告，接受符合条件的房地产价格评估机构报名， 2017年4月17日对符合条件的9家评估机构予以公示。2017年4月20日，灌云县房屋征收局公示了经半数以上被征收人协商选定的房地产评估机构为苏信公司。其后，灌云县房屋征收局与苏信公司签订房屋征收评估委托合同，委托苏信公司以房屋征收决定公告之日为评估时点，对案涉征收项目所涉及的房屋征收补偿价格进行评估。由上可知，案涉评估机构苏信公司的选定并未违反法律法规规定的要求。

关于涉案房屋价值确定是否合理问题：

第一，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定:“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”

本案中，苏信公司作为经依法协商选定产生、具有相应资质的房地产价格评估机构，对涉案房屋进行了评估，出具了评估报告，并交了相关权利。原告王某某户在政府人员向其送达评估报告后，并未依照上述规定向评估机构申请复核评估，本应承担相应不利后果。但经本院审查，涉案评估报告中有关房屋面积的表述为“符合灌云县2006年《县城规划区地形图》的在图建筑面积为93.01 ㎡，不在图面积为87.96 ㎡，不在图面积不予评估”，按土地面积的表述为“因该估价对象不配合，土地面积未能丈量，本次评估的土地面积为评估房屋占用范围内的土地面积”。依据《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条第一款:“被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响”和第十四条第一款:“被征收房屋价值评估应当考虑推被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素”的规定，可以判定，本案所涉房屋价值系在没有实际调查核实清楚土地面积的情况下确定的， 且被告灌云县政府提供的证据与原告王某某提供的《农业局周边地块棚户区改造项目分户估价结果》中显示的内容不一致，被告灌云县政府对此并未作出相对合理的解释。另外，被告灌云县政府未在征收决定公告后1年内作出征收补偿决定，是否存在可归责于被征收人的原因，如被征收人以种种理由拒绝配合征收补偿工作致使征收与补偿程序延误的、被征收人拒绝入户调查致使评估工作延误的、被征收人依法对评估报告复核、鉴定致使补偿决定迟延的、被征收人要求继续就补偿安置问题协商致使补偿决定未及时作出的等，仍需被告灌云县政府进一步提供充分证据予以合理说明。故被告灌云县政府提供的证据尚不足以证实案涉房屋价值补偿具备正当合理性，应当予以纠正。

第二，《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款规定:“被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定;协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定”。国办发明电(2003)42号《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》在第四部分“完善相关政策措施，妥善解决遗留问题”中载明:“各地要本着实事求是的原则，采取积极有效的措施，切实解决城市房屋拆迁中久拖不决的遗留问题。对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。”本案中，被告灌云县政府未提交案涉房屋附属设施补偿总价的形成过程及合法说明材料，也未提交涉案房屋停产停业损失不予补偿的合法、合理依据，应予以纠正。

第三，《国有土地上房屋征收评估办法》第二十九条规定:“除政府对用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。”被告灌云县政府并未提供产权调换房屋的来源情况材料及相应评估资料。

另需特别指出的是，根据法的安定性原理，明确性不仅是法律的应有属性，同时也是行政行为的必然要求。若行政行为的内容不明确， 相对人就将由于对其合法权益侵害的不确定性而陷入担忧之中，执行机关也因此而无法将行政行为的内容付诸实行。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定，“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”。本案中，被告灌云县政府在案涉《征收补偿决定书》中虽保障了原告王某某的补偿方式选择权，但却未最终确定明确性的安置方式，今后应在工作中予以改进，并以最有利于保障行政相对人权益的原则确定补偿方式。

裁判结果：撤销被告灌云县人民政府作出的灌政征补[2019]2号《房屋征收补偿决定书》，责令被告于本判决生效之日起 60 日内重新作出决定。

律师点评：补偿决定应当提供包括货币补偿或房产调换两种补偿安置方式供被征收人选择。